Investimento público: o que o FMI está a analisar no Luxemburgo

Uma missão do FMI analisa, de 11 a 24 de novembro, a gestão do investimento público no Luxemburgo. Eis como o PIMA e o seu módulo climático avaliam o planeamento, a seleção, a execução e a manutenção.

O Fundo Monetário Internacional analisa, de 11 a 24 de novembro de 2026, a forma como o Luxemburgo planeia, seleciona e executa os seus investimentos públicos. A missão, solicitada pelo governo, inclui uma análise da dimensão climática desses investimentos. As conclusões são esperadas em 2027: até lá, importa compreender o que esta avaliação examina e o que não decide em nome do país.

Uma estrada, uma escola ou uma rede de transportes não se resume ao custo da sua construção. É também preciso determinar por que motivo o equipamento é necessário, comparar projetos, financiar as obras e prever a manutenção. É esta cadeia de decisões que o FMI estuda através do seu quadro PIMA, complementado por um módulo dedicado ao clima, o C-PIMA.

Três etapas, da necessidade ao equipamento em funcionamento

O PIMA, sigla de «Public Investment Management Assessment», é um quadro de avaliação da gestão do investimento público. O FMI estrutura-o em torno de três etapas: planear as necessidades de investimento, distribuir os recursos pelos setores e projetos e, em seguida, executar os projetos para disponibilizar equipamentos duradouros e úteis.

Estas etapas ligam decisões que são frequentemente discutidas em separado. Identificar uma necessidade não garante que um projeto seja selecionado; uma dotação orçamental não garante que as obras avancem como previsto; e uma infraestrutura concluída tem ainda de continuar a ser utilizável. Por isso, o quadro também analisa a forma como as decisões tomadas a montante se traduzem nos projetos e nos ativos públicos.

O quadro do FMI avalia quinze «instituições» de gestão do investimento público: mecanismos como a avaliação dos projetos, a sua seleção e o financiamento da manutenção. A análise tem também em conta os recursos humanos, os sistemas informáticos e o enquadramento jurídico. Distingue as regras e os procedimentos escritos da sua eficácia na prática.

Esta distinção é fundamental. Um procedimento de seleção pode estar bem definido sem ser aplicado de forma constante; inversamente, pode existir uma prática operacional sem estar suficientemente regulamentada. A avaliação procura analisar as capacidades institucionais e o seu funcionamento, em vez de se limitar a contar os projetos anunciados.

Selecionar um projeto e, depois, prever a sua manutenção

As questões gerais do PIMA dão indicações concretas sobre o que a avaliação pode abranger. No caso dos grandes projetos, o quadro pergunta, nomeadamente, se as decisões se baseiam em análises económicas, técnicas e financeiras e se os riscos são tidos em conta. Analisa também a existência de critérios de seleção publicados e a forma como os projetos são avaliados antes de serem inscritos no orçamento.

O ciclo também não termina com a inauguração. As despesas de manutenção corrente e as grandes renovações fazem parte dos temas abrangidos pelo PIMA: como estimar as necessidades, como financiá-las e como integrar as melhorias de equipamentos existentes nos planos de investimento. Assim, um edifício ou uma rede pode mobilizar recursos muito depois de ter sido construído. Prever esta continuidade ajuda a relacionar o orçamento inicial com os custos necessários para manter um serviço ao longo do tempo.

O governo indica que a iniciativa abrange, nomeadamente, os transportes, a educação, a habitação, a saúde e os equipamentos públicos. Estes setores são referidos como áreas em que os investimentos devem responder às necessidades futuras do país. O anúncio não apresenta uma lista de novas obras nem de projetos especificamente selecionados pela missão.

O módulo climático analisa a capacidade de gestão

O C-PIMA, ou «Climate-PIMA», acrescenta uma dimensão climática ao quadro geral. Analisa cinco áreas: o planeamento que tem em conta o clima, a coordenação entre entidades, a avaliação e seleção de projetos, a gestão do orçamento e da carteira de projetos, bem como a gestão dos riscos. Cada uma é analisada segundo três dimensões.

Na prática, o exercício pode incidir na consideração dos riscos climáticos no planeamento das infraestruturas ou na coerência entre os objetivos climáticos e a escolha dos projetos. Trata-se de avaliar instituições e processos capazes de favorecer infraestruturas mais resilientes e com baixas emissões de carbono. Isso não equivale a medir diretamente as emissões evitadas por uma obra específica, nem a concluir que as infraestruturas do país já estão adaptadas ou desadaptadas.

O C-PIMA analisa também condições transversais: o quadro jurídico e regulamentar, os sistemas de informação e as capacidades dos funcionários públicos. Estes elementos podem influenciar a qualidade da decisão. Uma administração precisa de regras, mas também de informações pertinentes e de competências para integrar os riscos na análise de um projeto.

A metodologia climática difere do PIMA geral. O C-PIMA atribui pontuações às dimensões da força institucional, ou seja, à organização, às regras e aos procedimentos. Pode abordar a sua eficácia quando as informações disponíveis o permitem, mas não lhe atribui uma classificação explícita nesta avaliação. Já o PIMA geral analisa tanto a força institucional como a eficácia na prática. As duas ferramentas complementam-se, sem medir exatamente a mesma coisa.

O que será possível perceber através das conclusões de 2027

A missão envolve vários ministérios competentes, nomeadamente os das Finanças, da Mobilidade e das Obras Públicas, do Ambiente, da Habitação, da Educação e da Saúde. O governo apresenta o exercício como um processo de melhoria contínua e de contextualização das práticas nacionais face a referências internacionais.

As conclusões, esperadas ao longo de 2027, deverão identificar pontos fortes, áreas a melhorar e recomendações adaptadas ao país, segundo a descrição governamental do PIMA. Para as interpretar de forma útil, será necessário distinguir o diagnóstico, as recomendações e o seguimento que lhes for dado. Participar numa avaliação não constitui, por si só, uma validação de cada prática; uma recomendação também não se transforma numa mudança efetiva enquanto não for implementada.

O indicador mais elucidativo continuará, portanto, a ser a cadeia completa: como são determinadas as necessidades, como são comparados os projetos, como são executados os orçamentos e, por fim, como são mantidos os equipamentos. É a esta escala que será possível avaliar o contributo da avaliação para a gestão do investimento público luxemburguês.