Öffentliche Investitionen: Was der IWF in Luxemburg prüft

Eine IWF-Mission untersucht vom 11. bis 24. November die Verwaltung öffentlicher Investitionen in Luxemburg. So bewerten PIMA und das Klimamodul Planung, Auswahl, Umsetzung und Instandhaltung.

Der Internationale Währungsfonds untersucht vom 11. bis 24. November 2026, wie Luxemburg seine öffentlichen Investitionen plant, auswählt und umsetzt. Die von der Regierung beantragte Mission umfasst auch eine Analyse ihrer Klimadimension. Die Ergebnisse werden 2027 erwartet: Bis dahin geht es darum zu verstehen, was diese Prüfung in den Blick nimmt – und was sie nicht anstelle des Landes entscheidet.

Eine Straße, eine Schule oder ein Verkehrsnetz lässt sich nicht auf die Baukosten reduzieren. Es muss auch geklärt werden, warum die Anlage benötigt wird, es müssen Projekte verglichen, die Bauarbeiten finanziert und die Instandhaltung geplant werden. Diese Entscheidungskette untersucht der IWF mit seinem PIMA-Rahmen, ergänzt um ein Klimamodul, das C-PIMA.

Drei Schritte – vom Bedarf zur betriebsbereiten Anlage

PIMA steht für „Public Investment Management Assessment“ und ist ein Rahmen zur Bewertung der Verwaltung öffentlicher Investitionen. Der IWF gliedert ihn in drei Schritte: den Investitionsbedarf planen, die Mittel auf Sektoren und Projekte verteilen und die Projekte umsetzen, damit langlebige und nützliche Anlagen bereitgestellt werden.

Diese Schritte verknüpfen Entscheidungen, die häufig getrennt voneinander diskutiert werden. Ein festgestellter Bedarf garantiert nicht, dass ein Projekt ausgewählt wird; ein Haushaltsansatz garantiert nicht, dass die Arbeiten planmäßig vorankommen; und eine fertiggestellte Infrastruktur muss weiterhin nutzbar bleiben. Der Rahmen befasst sich daher auch damit, wie sich vorgelagerte Entscheidungen in Projekten und öffentlichen Vermögenswerten niederschlagen.

Der Rahmen des IWF bewertet fünfzehn „Institutionen“ des öffentlichen Investitionsmanagements: Dazu gehören Verfahren wie die Projektbewertung, die Auswahl von Projekten und die Finanzierung der Instandhaltung. Die Analyse berücksichtigt auch personelle Ressourcen, IT-Systeme und den Rechtsrahmen. Sie unterscheidet zwischen schriftlich festgelegten Regeln und Verfahren und ihrer Wirksamkeit in der Praxis.

Diese Unterscheidung ist zentral. Ein Auswahlverfahren kann klar definiert sein, ohne konsequent angewendet zu werden; umgekehrt kann es eine gelebte Praxis geben, ohne dass sie ausreichend geregelt ist. Bei der Bewertung geht es darum, die institutionellen Kapazitäten und ihr Funktionieren zu untersuchen, statt lediglich angekündigte Projekte zu zählen.

Ein Projekt auswählen und seine Instandhaltung einplanen

Die allgemeinen PIMA-Fragen liefern konkrete Anhaltspunkte dafür, was die Prüfung umfassen kann. Bei Großprojekten fragt der Rahmen insbesondere, ob Entscheidungen auf wirtschaftlichen, technischen und finanziellen Analysen beruhen und ob Risiken berücksichtigt werden. Er untersucht auch, ob veröffentlichte Auswahlkriterien existieren und wie Projekte geprüft werden, bevor sie in den Haushalt aufgenommen werden.

Der Zyklus endet auch nicht mit der Eröffnung. Laufende Instandhaltungsausgaben und umfangreiche Sanierungen gehören zu den Themen, die PIMA abdeckt: Wie wird der Bedarf geschätzt, wie wird er finanziert und wie werden Verbesserungen an bestehenden Anlagen in die Investitionspläne aufgenommen? Ein Gebäude oder ein Netz kann also noch lange nach seiner Errichtung Mittel erfordern. Diese Kontinuität einzuplanen, hilft dabei, das ursprüngliche Budget mit den Kosten zu verknüpfen, die nötig sind, um eine Leistung langfristig aufrechtzuerhalten.

Nach Angaben der Regierung betrifft das Vorhaben insbesondere die Bereiche Verkehr, Bildung, Wohnungswesen, Gesundheit und öffentliche Anlagen. Diese Sektoren werden als Bereiche genannt, in denen Investitionen den künftigen Bedürfnissen des Landes entsprechen müssen. In der Ankündigung wird weder eine Liste neuer Bauvorhaben vorgestellt noch werden Projekte genannt, die von der Mission konkret ausgewählt wurden.

Das Klimamodul untersucht die Managementkapazitäten

C-PIMA, oder „Climate-PIMA“, ergänzt den allgemeinen Rahmen um eine Klimadimension. Es untersucht fünf Bereiche: klimabezogene Planung, die Koordination zwischen Einrichtungen, die Bewertung und Auswahl von Projekten, die Haushalts- und Portfoliosteuerung sowie das Risikomanagement. Jeder Bereich wird anhand von drei Dimensionen analysiert.

Konkret kann die Prüfung etwa untersuchen, ob Klimarisiken bei der Infrastrukturplanung berücksichtigt werden oder ob die Klimaziele mit der Projektauswahl im Einklang stehen. Bewertet werden Institutionen und Prozesse, die widerstandsfähigere und CO₂-ärmere Infrastrukturen fördern können. Das bedeutet weder, dass die durch ein bestimmtes Bauwerk vermiedenen Emissionen direkt gemessen werden, noch dass daraus geschlossen wird, die Infrastrukturen des Landes seien bereits angepasst oder nicht angepasst.

C-PIMA untersucht auch bereichsübergreifende Voraussetzungen: den Rechts- und Regelungsrahmen, Informationssysteme und die Kompetenzen der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes. Diese Faktoren können die Qualität von Entscheidungen beeinflussen. Eine Verwaltung braucht Regeln, aber auch relevante Informationen und Fachkenntnisse, um Risiken in die Analyse eines Projekts einzubeziehen.

Die Klimamethode unterscheidet sich in einem Punkt vom allgemeinen PIMA. C-PIMA vergibt Bewertungen für die Dimensionen der institutionellen Stärke, also für Organisation, Regeln und Verfahren. Sofern die verfügbaren Informationen es zulassen, kann es deren Wirksamkeit erörtern, vergibt ihr in dieser Bewertung jedoch keine ausdrückliche Note. Der allgemeine PIMA untersucht hingegen sowohl die institutionelle Stärke als auch die Wirksamkeit in der Praxis. Die beiden Instrumente ergänzen sich, messen aber nicht genau dasselbe.

Was sich aus den Ergebnissen von 2027 ablesen lassen wird

An der Mission sind mehrere zuständige Ministerien beteiligt, darunter die Ministerien für Finanzen, Mobilität und öffentliche Arbeiten, Umwelt, Wohnungsbau, Bildung und Gesundheit. Die Regierung bezeichnet die Prüfung als Maßnahme zur kontinuierlichen Verbesserung und dazu, die nationalen Praktiken in einen internationalen Bezugsrahmen einzuordnen.

Die im Laufe des Jahres 2027 erwarteten Ergebnisse dürften der Beschreibung der Regierung zufolge Stärken, Verbesserungsmöglichkeiten und auf das Land zugeschnittene Empfehlungen aufzeigen. Um sie sinnvoll einzuordnen, wird man zwischen Diagnose, Empfehlungen und deren weiterer Umsetzung unterscheiden müssen. Die Teilnahme an einer Bewertung stellt für sich genommen keine Bestätigung jeder einzelnen Praxis dar; ebenso wird eine Empfehlung erst dann zu einer tatsächlichen Veränderung, wenn sie umgesetzt wird.

Der aussagekräftigste Maßstab bleibt somit die vollständige Kette: wie der Bedarf ermittelt, wie Projekte verglichen, wie Haushalte ausgeführt und schließlich wie Anlagen instand gehalten werden. Auf dieser Ebene lässt sich beurteilen, welchen Beitrag die Bewertung zum Management öffentlicher Investitionen in Luxemburg leistet.